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金融科技创新的应用与规制 基于风险管控的视角

  近年来,以人工智能、区块链、云计算和大数据等为基础技术的金融科技正深刻重塑着金融机构的生态圈,业务与风险管控一体化步骤越趋加快,几乎所有的金融机构都在加快推进金融科技在业务和风险管控的应用步伐。根据中国支付清算协会调研数据显示:目前有95.74%的银行和60.26%的支付机构已应用大数据,有91.49%的银行和23.72%的支付机构已应用人工智能,有80.85%的银行和31.41%的支付机构已应用云计算,有38.3%的银行和17.95%的支付机构已应用区块链。根据国有六大商业银行2019年年报显示,2019年它们在金融科技创新方面的资金投入分别为:建设银行176.23亿元、工商银行163.74亿元、农业银行127.9亿元、中国银行116.54亿元、邮储银行81.8亿元、交通银行50.45亿元。虽然这些投入难以具体区分是业务方面的投入,抑或是风险管控方面的投入,但从业务与风险管控一体化趋势的角度而言,它们投入在金融科技风险管控应用方面的资金也是非常庞大的。

  金融科技创新一直是监管机构、金融机构和研究者的重点研究对象。准确领悟和把握中央经济工作会议精神,贯彻新发展理念,本文从风险管控视角,对国外重要金融机构和发达国家金融科技创新的风险管控规制进行分析总结,并对国内金融科技创新规制的现状及最新进展进行分析,总结其经验启示,最后提出政策建议。

  国际监管对金融科技创新风险管控的经验

  (一)国际组织对金融科技创新风险管控的监管规制。1、金融稳定理事会(FSB)。金融稳定理事会是由二十国集团(G20)成员国组织成立的旨在促进金融体系稳定的合作组织,其专门成立了金融创新网络工作组,负责与金融科技创新相关的研究工作。FSB于2016年3月发布了《金融科技创新的全景分析与分析框架报告》,主要讨论金融科技创新的系统性风险及监管问题,该报告从金融科技创新产品及其机构的创新内容和机构特征、金融科技创新驱动因素、金融科技创新对金融稳定的影响三大方面论述金融科技创新的监管实践。FSB从金融科技创新活动对金融体系的复杂性、透明度、流动性、杠杆率、信用风险和交易对手风险方面造成的影响,对金融系统的期限转换、流动性错配和风险转换造成的影响,对市场结构和竞争造成的影响以及金融科技创新的外部效应大小等方面提出了风险管控的要求及监管对策。

  2、巴塞尔银行监理委员会(BCBS)。巴塞尔银行监理委员会是1975年2月成立于国际清算银行下的常设监督机构,其专门成立了金融科技创新工作组,主要关注金融科技创新对银行经营模式、市场地位和银行业系统性风险的影响以及对银行监管提出的挑战。BCBS通过研究提出,金融科技创新对全球多数国家现有银行体系产生影响,科技企业从事银行业务及商业银行与科技企业开展合作等活动均应适用现行的银行监管法律法规,金融机构及监管机构应关注为银行提供第三方技术服务的科技企业及可能对银行产生的外部风险,按照现行法规做好风险管控。

  3、支付与市场基础设施委员会(CPMI),支付与市场基础设施委员会成立于1990年,是国际清算银行下设的组织机构,主要职责是制定和推动实施支付清算领域的国际标准,促进提升全球各国及全球支付清算体系的效率和安全性。随着金融科技创新在金融基础设施应用步伐的加快,CPMI重点关注金融科技创新对传统支付方式和支付体系等金融基础设施的影响,并持续评估金融科技创新对支付清算领域、中央银行功能可能带来的潜在风险;同时关注非持牌机构在支付金融领域的作用及各国可采取的监管措施。随着区块链技术在金融领域的应用增加,区块链技术分布式、去集中化等特征受到CPMI的重点关注,CPMI已提出将研究区块链在支付清算领域的应用前景及潜在风险。

  (二)国际主要国家对金融科技创新风险管控的监管规制

  1、美国。美国是目前全球金融科技创新市场较为成熟的国家,对金融科技创新的监管主要采取的是功能性监管、分业监管、支持负责任的创新及无异议函等政策规定。2017年1月,美国白宫发布《A Framework For FinTech》,这个报告可以认为是美国金融科技创新监管白皮书,其主要阐述了美国政府对金融科技创新的六大政策及十项总体原则。

  功能性监管。美国的金融监管体系和法规非常成熟,但随着金融科技创新的发展,美国能及时修改相关法规,如:2012年颁布的《创业企业融资法案》就对金融科技创新在股权众筹应用做了相关规定。美国拥有人才、技术、孵化环境等驱动的金融科技创新生态,因而采用功能性监管,即不管金融科技创新的形态,抓住金融科技创新的金融本质,将其所涉及的业务按照相应功能纳入当前金融监管体系。

  分业监管。2016年,美国财政部发布《网贷的机遇与挑战》白皮书,对网贷的定义、模式、产品类型、网贷与金融机构合作及其合作的优缺点、风险进行了分析。由此可知,美国的网贷属于财政部监管,或者说其主要的监管部门是美国财政部。2015年,纽约州金融服务管理局推出“虚拟货币活动商业许可证”的监管政策,只要进行虚拟货币转账(除非转账的目的是用于非金融用途且转账金额在一定限额内)、存储、控制或扣留他人的虚拟货币、以买卖虚拟货币获利;控制、管理或发行虚拟货币的商业活动均认定为虚拟货币商业活动。因此,美国对金融科技创新的监管是按现行法规,抓住其金融的本质划归不同的监管部门进行监管。

  2、英国。英国金融监管体系和法规极具特色,近几年把金融科技创新作为金融发展的重要目标,其监管主要采取“双峰式”监管、监管沙盒、监管科技和“项目革新”计划等政策规定。

  对于金融科技创新的监管原则和方式,英国采取主动型监管,以国家或地区政府与监管部门主导金融科技创新行业发展,通过政策扶持和激励提供金融科技创新发展动力,并给予一定的容错空间。一方面,根据业务属性基于现有金融监管框架实施归口监管,其实质是分业监管。如:互联网金融点对点借贷平台(P2P)被界定为金融中介机构,纳入金融行为监管局监管;另一方面,依靠业务自律根据金融科技创新发展动态及时调整和完善监管。如:P2P行业协会制定了《P2P金融运营原则》,而金融行为监管局根据P2P行业的发展颁布了《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管方法》,对P2P行业实施专业与自律性监管。因此,英国对金融科技创新的监管同样是以英格兰银行为主导的监管机构、审慎监管局和金融行为监管局负责具体执行监管任务的“双峰式”监管模式为主。

  监管沙盒。英国金融行为监管局于2016年5月正式启动“监管沙盒”项目,即允许企业在可控的测试环境中对金融科技创新的新产品或新服务进行真实或虚拟测试。进入“监管沙盒”的项目一般测试时间为3至6个月,主要就金融科技创新产品或服务是否支持金融业发展、产品或服务的创新程度、创新为消费者创造的价值大小等维度。金融机构可根据测试结果、数据及监管机构的建议对产品或服务进行针对性改善,减少金融产品或服务市场投放的时间,并有效地进行风险防控。

  监管科技。英国鼓励发展金融监管科技,以降低监管成本和金融机构的合规成本。一是鼓励、培育和资助科技金融和金融服务企业利用新技术达到监管要求;二是采用实时、系统嵌入式合规、风险评估工具等创新技术对反洗钱、客户行为分析等监控;三是利用大数据、云计算等技术降低金融企业合规成本;四是利用可视化自动回复工具为金融科技创新企业提供更有效、更高效、更便利的监管建议的指导,防范合规风险。

  金融科技创新监管对于风险管控要求的启示

  (一)金融科技创新风险管控以宏观监管为主。当前,在大部分金融科技创新相对发达的国家,监管机构针对金融科技创新出台的监管文件的数量不多,而且大部分监管机构出台的监管政策法规主要是以宏观为主,出台的框架指引性政策法规较多,细则性政策法规较少。这也符合行业的发展规律,一个行业在发展初期往往很难快速形成非常细化的行业标准。

  (二)金融科技创新风险管控以柔性监管为主。虽然近年来金融科技创新发展迅速,但监管却远远跟不上其发展步伐,逃不出“监管落后于业务创新”的怪圈。金融科技创新发展的最大动力是消费者的需求,其次是科技创新的驱动。金融科技创新的发展日新月异,为了避免打击金融科技创新创业者们的创新激情,监管机构对金融科技创新大多处于观望和观察状态,秉持柔性监管的理念。

  (三)金融科技创新风险管控多以“监管沙盒”试验微观监管。“监管沙盒”主要是为金融科技创新、新金融等新兴业态提供“监管实验区”,支持企业提供负责任的新产品、新服务等来提升消费者价值而创造的实验项目。“监管沙盒”最早由英国设立开发,并于2016年5月启动;其后新加坡、澳大利亚、中国香港和中国台湾等国家和地区的金融监管部门也相继开始“监管沙盒”计划或提出相近监管措施。在国内,2018年5月央行确定招商局集团、上海国际集团、北京金控集团、蚂蚁金服、苏宁云商集团为金融控股集团监管试点单位,五家试点单位除了是典型的金融控股公司外,金融科技创新对其发展具有重要推动作用,如招商局集团、蚂蚁金服、苏宁云商集团均是国内金融科技创新巨头。其实,这也是我国开启“监管沙盒”的早期探索。金融科技创新的发展非常迅速,为不打击企业创新热情,同时维护消费者权益,防范系统性金融风险,对金融科技创新的微观监管以实验的形式推进是较好的一种方式。尤其在我国许多金融新产品、新服务的试点就是“监管沙盒”的一种形式,在北京、广东等10个地方推进的金融科技创新应用试点就是最好的例证。

  (四)金融科技创新风险管控多以金融本质纳入现有监管框架。美国、英国、新加坡、中国等国家对金融科技创新的监管均以纳入现有监管框架,且均认为金融科技创新的本质是金融,纳入金融监管框架为主。以金融科技创新的典型应用——互联网支付发展最早的美国为例,美国把互联网和移动支付纳入现有法律法规进行监管,实行机构监管和功能监管相结合的监管方式。互联网和移动支付企业不属于类金融机构,而是属于开展货币转移业务的货币服务机构,主要以《金融服务现代法案》《电子资金划拨法》《真实信贷法》等法律法规为主,其监管机构主要包括联邦政府和州政府两个层面,其中准入及持续监管等职责主要由州政府为主。同样,欧盟对互联网支付主要采取在现有法律框架下的机构审慎监管。1998年欧盟就规定网上支付媒介只能是商业银行或电子货币;2000年欧盟颁布《电子货币指令》;2009年又颁布新版《电子货币指令》。此外,对于消费者保护和反洗钱的监管,欧盟反洗钱第3号指令也是对电子货币的法律规定。而最为典型的是2018年颁布的《通用数据保护条例》,成为了全球金融科技创新数据保护的参照蓝本。

  (五)金融科技风险管控与创新发展相互促进。金融科技在创新发展,对其进行监管的方式、手段、工具、科技技术等也在创新发展。但监管的逻辑无疑都是以“问题为导向”,即根据监管客体的发展调整监管框架与发展监管技术。金融的创新往往是“为突破监管”驱动的,金融科技也不例外,其创新也是根据现有的监管法规去提供新产品、新服务。因此,它们的发展是一个相互促进的过程。以美国发展较成熟的P2P为例,其商业模式包含了证券发行和专门银行,其业务模式可简单理解为:借款人成功申请贷款,由一家专门的银行向借款人放款,然后银行将贷款转卖给P2P平台,P2P平台再发行与借款人贷款相对应的收益权凭证,即“偿付支持票据”,放款人即投资者购买这些凭证。因此,美国P2P的商业模式决定了其监管框架:P2P中的证券发展属于美国证券交易委员会监管,存保、消保等由其他联邦机构共同监管,州政府主要实施平台审慎监管。美国P2P的发展模式与监管模式的这种相互促进,使其发展较为规范,且以市场化原则造就行业的高度集中,降低成本的同时防范了新金融业态的风险。

  金融科技创新实行牌照管理、持牌经营、行业自律是未来监管方向的必然选择。针对金融机构应用科技的风险监管,重点和关键在于微观层面的监管。从金融机构自身而言,积极应用科技赋能业务发展的同时做好风险管控是必然选择;从金融科技公司而言,去金融化、突出主业、做好合规风险管控同样是必然选择。

  金融科技创新规制的政策建议

  (一)金融科技创新的监管需战略导向及系统安排。科技的积累和发展需要比较长的时间,有些技术的发展需要整个国家乃至整个人类的长期共同努力。因此,金融科技创新的监管同样需要协调匹配科技和金融的发展规律,以战略为导向,系统安排。2019年9月,央行印发《金融科技创新发展规划(2019-2021年)》已把金融科技创新的发展和监管上升到国家战略层面,并明确提出“推进治理结构、管理模式、组织方式的调整优化,理顺职责关系,打破部门间壁垒,突破部门利益固化藩篱,提高跨条线、跨部门协同协作能力,加快制定组织架构重塑计划,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。这就要求金融科技创新的监管应以战略为导向,全盘推进、统筹安排、系统布局,进一步厘清监管制度和体制机制、明确各监管部门的职责,对不适应监管需要的体制机制应加快重塑。如2020年6月,证监会金融科技创新局正式运行,这就是为适应金融科技创新的监管而对监管体制做出的主动调整。目前,我国金融监管实行分业监管,应进一步明确“一委一行两会”、各监管派出机构、地方监管机构、主要金融机构(尤其是重要性金融机构)等在金融科技创新监管中应承担的职责和义务,对彼此的权利、职责和关系要有统一的系统性安排。

  (二)金融科技创新的规制更需前瞻性。动态发展是金融科技创新的典型特征之一。金融创新肯定会超前于现行法规,金融科技会随着科技、市场需求、金融业发展等变化而迭代更新,但监管规则却相对固化,监管需保持一定的稳定性。因此,金融科技创新的监管更需前瞻性,并不宜过于具体和细化。简单而言,监管涉及监管主体和被监管对象两大方面。对于监管主体而言,应增加独立的具体监管部门、专业的监管人员、充足的监管预算和投入,对金融科技创新的发展要有预见性安排,并对监管人员、监管技术工具等保持一定的准入标准门槛。对于被监管对象而言,应保持一定的监管维权标准,即监管对象要维权需要达到一定的被侵权损害标准才能报案维权,这可减少大量的工作,保持监管的可持续性。金融科技创新的监管在制定监管制度、构建监管架构和机制时,应保持足够的前瞻性和弹性。

  (三)金融科技创新的监管以“安全为底,开放为辅”。《金融科技创新发展规划(2019-2021年)》已明确提出,金融科技创新的发展和监管原则要以“安全可控”为基本原则之一,把安全作为金融科技创新不可逾越的红线。金融科技创新属于金融的范畴,应纳入金融监管范围,这已得到业界公认,并得到法律明确。金融安全是国家安全的重要组成部分,金融科技的开放性、多元性和动态性等特征使金融的传染性、复杂性等更容易产生。因此,金融科技创新的监管更应强调“安全可控”,安全应是其发展和监管的底线。金融业的发展历史已给予我们充分的证据,健全的法律制度,是金融业保持稳定、发挥作用的前提和基石。金融科技创新监管以“安全为底线”,首先要完善金融基础法律制度、监管框架和机制,其次明确监管主体和被监管对象的法律职责边界,最后明确监管技术、工具的法律边界。

  开放是金融科技发展和构建核心竞争力的必经之路,我国金融改革开放伴随整个国家的改革开放,科技的引进更是以改革开放为助推器。2018年我国金融业大幅度开放政策推出,截至2020年4月我国金融业大幅度开放政策基本落实;2020年5月27日,国务院金融委办公室发布11条金融改革开放措施,进一步推进我国金融业的改革开放。在改革开放中,我国金融科技创新也得到长足发展,已占据世界第一方阵。世界金融科技创新前10强,我国占据4强席位。金融科技创新的监管应保持开放,积极引入国外先进的监管经验,以安全为底线,以开放为辅,协调安全与开放的关系,统筹推进金融科技创新的规制。

  (四)以“新基建”建设创新金融科技精准监管工具。监管技术的匮乏是应对金融科技风险乏力的重要原因之一。金融科技创新监管的核心是监管科技,而监管科技的关键是其精准性。提高效率和风险管控的精准性是金融科技应用于金融的两个核心逻辑,但是这两个核心逻辑的关键在于监管科技的创新。2019年12月,北京率先开展国内金融科技创新监管试点,探索构建包容审慎的中国版“监管沙盒”。截至目前,已有两批共计17个金融服务和产品纳入北京金融科技创新监管试点的创新应用,同时金融科技创新监管试点已推广至上海、重庆、深圳等10余个城市和地区。这些金融科技创新监管试点地区均是信息通讯基础设施、大数据中心基础建设等比较发达的地区,进入2020年我国积极布局以5G、大数据、人工智能等基础设施建设为重点的新基建,营造金融科技创新的基础环境。金融科技创新的监管应以“新基建”为突破口,加快“摸着石头过河”的步伐,推进中国版“监管沙盒”的迭代更新,以大样本为基础丰富监管科技的工具,提升监管工具的精准性。如运用自然语言处理、知识图谱、深度学习等人工智能手段实现监管规则形式化、数字化和程序化,加快建设数字监管报告平台(DRR),提升监管工具的精准性。

  (五)以金融基础设施建设保障金融科技创新监管的持续性和稳定性

  监管机构应关注金融机构的技术基础设施监管,采取技术手段和管理制度保障信息系统安全稳健运行。金融科技创新的监管依赖金融基础设施的建设,监管的及时性和准确性更是依赖于金融基础设施。如对于金融数据的收集需要支付结算体系的正常运行。2020年3月,央行、银保监会等六部门联合印发《统筹监管金融基础设施工作方案》明确提出,金融资产登记托管系统、清算结算系统(包括开展集中清算业务的中央对手方)、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施及其运营机构应纳入我国金融基础设施统筹监管范围。因此,应由央行统筹我国金融基础设施的建设和监管,制定配套监管规则,将金融科技创新监管规则融入金融基础设施的监管规则里,协调两者的监管。此外,加快构建我国金融应急管理体制机制,以“一地三中心”原则建设我国金融应急管理系统,保持金融基础设施运行的稳定性,进一步保障金融科技创新监管的可持续性和稳定性。

  (作者为粤财投资控股首席风险官、粤财大湾区金融研究院执行院长)

  相关链接

  中国社会科学院财经战略研究院院长何德旭:

  金融科技颠覆了传统的金融模式。一是金融科技改变了金融资源的供给模式与需求特点,并能形成集群效应,使得金融资源配置更为高效。一方面,金融科技采集大量数据并整合数字化信息,利用大数据分析客户偏好需求等,提供定制化的金融产品;另一方面,金融科技能利用庞大的资产负债表来拓展金融板块,从而实现产品的规模化发展。二是金融科技有利于信用环境的再造,从而缓解中小企业融资难与融资贵的现象。通过物联网、区块链、人工智能等的融合,在贷款监督与贷后管理过程中金融科技能发挥相当大的作用,从而再造风控环境与信用环境,提高中小企业融资效率。三是金融科技提高了金融服务的普惠性。金融科技能降低服务成本,对传统金融难以触及的长尾人群与小微企业能提供资金支持,具有普惠性。

  金融科技带来了新的风险。一是金融科技引发信用风险隐患。金融科技促进了金融创新,但超越边界的金融创新造成了资金脱实向虚、期限错配等问题。金融科技下的金融创新加大了资金的期限错配,造成流动性不匹配问题。且过度金融创新下的资金内部循环等带来的虹吸效应促使了资金脱实向虚,使得金融收益与实体业绩错配,出现系列兑付困难的金融产品,产生信用风险。在金融科技快速发展的过程中,中国的宏观杠杆率也快速上升,负债水平的快速增加对负债主体偿债构成巨大压力,信用风险发生概率提高。二是金融科技引发系统性风险隐患。金融科技对宏观金融风险具有放大器的作用,一方面,金融科技在与家庭和企业关联的活动中,由于信息传播效率提高,信号作用被放大从而加剧风险的传染;另一方面,由于科技固定算法下的交易操作等会使得交易行为趋同,从而呈现顺周期特征,过多的信息会引起交易系统的过度敏感性,会进一步放大信号的冲击作用。再者,金融科技由于融合了多个参与主体,增加了金融价值链,更易叠加金融风险。三是金融科技引发监管套利风险隐患。金融科技基于业务形态的多样性与跨区域的特点,会脱离以地域为限制的传统金融监管的制约。金融科技跨界不仅体现在行业层面,而且体现在体系层面,是一种更为复杂的综合化经营模式,并造成监管边界的模糊与重叠,使得传统的机构监管、人员追责监管、微观指标监管模式有效性减弱。

  国家金融与发展实验室副主任杨涛:

  金融科技创新可以在以下四个领域发挥作用:

  第一类是银行、证券、保险等持牌金融机构。在世界范围内,很多金融机构越来越强调拥抱新技术的重要性,不断提高技术人员占比,利用新技术改良自己的业务模式,甚至做到了技术输出。在国内,很多金融机构也成立了金融科技子公司,不仅服务自己,还服务第三方。

  第二类是大型互联网企业。大型科技公司可以做持牌类业务、技术输出,也可以做底层基础设施,涵盖面广泛。但是如果股权利益没有做足够的隔离,就会出现大型科技公司既自己做金融业务,又提供底层金融云基础设施的现象。这样一来,大型科技公司既是房东又是房客,使得金融生态将面临巨大风险。巴塞尔委员会研究表明,需要对大型科技公司适度约束,中国也应该更多探究如何促进大型科技公司的合理健康发展。

  第三类是新一代技术企业。新一代技术企业自身不做金融业务,而是给其他公司提供技术支撑。与金融机构合作的技术类企业十分复杂,其业务范围涵盖硬件、软件、导流、甚至还有核心风控的外包服务。近些年在全球流动性扩张的环境下,涌现出的一些新现象值得引起警惕,包括:资本过度追逐技术企业、独角兽企业被过度追捧,以及高估值带来的资源配置扭曲等。

  第四类是互联网金融组织。很多互联网平台号称做互联网技术,其中不乏具备相当规模的平台。但是这些平台良莠不齐,有些平台实际上和互联网技术没有关系,互联网金融只是一件“外衣”。在发挥金融科技创新在多个领域作用、抓住金融科技的历史窗口期的同时,也要守住风险的生命线,适应全新的数字化时代的经济增长方式,让金融更好地服务实体经济。

责任编辑:杨喜亭