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国际金融体系改革与中国影响力提升

  当前我们所处的国际经济秩序,是二战后成立的布雷顿森林体系。在布雷顿森林体系建立的过程中,有一个关键性问题,即历史的重复。

  1944年7月1日,布雷顿森林会议召开,时值第二次世界大战行将结束,世界经济重心正从英国转移向美国。70多年以后的今天,经济重心在一定程度上再次出现转移。第一次世界大战到第二次世界大战之间仅仅间隔20年,其中一个重要原因就是各国采取“以邻为壑”的政策。美国要求英法还款,英法就向德国索赔,且额度巨大。德国忍无可忍,又发动了战争。第二次世界大战快结束时,主要国家都在思考,如何防止这样的事情再次发生。

  为此,正确认识国际经济秩序的建立和70多年来的运行历程,并从中吸取经验教训,对于指导我国下一步战略至关重要。当年各国是如何设计这个战后体系的?为什么要设计这样一个体系?这个体系到今天,有哪些方面依然有效,有哪些方面已经失效?分析清楚上述问题,对于指导我国在21世纪的国际政治与经济活动中,尤其是在金融方面发挥更大作用是十分重要的。

  二战结束后,中国作为战胜国以及名列第四的大国,参加了布雷顿森林会议。但是布雷顿森林会议的讨论主要是在英美两国之间进行,其他国家实际上只是列席而已。那时世界经济和金融的重心正在从伦敦转向纽约。尽管美国当时的国力在世界已经是无出其右者,但作为新生力量,美国既有强势表现的冲动,又有团结各国特别是欧洲的意愿,所以在很多方面还是比较讲道理的。

  在设计国际经济体系时,英国的凯恩斯和美国的怀特进行较量。论知名度,怀特只是美国财政部里一个名不见经传的中层干部。他们之间较量的焦点是,国际经济体系到底要维护哪个国家的利益?他们宣称,一方面要代表英国的利益;一方面要代表美国的利益;同时,还要代表全球的利益。在当时的历史条件下,拥有这样的政治远见很不容易。任何一个国家进行国际谈判,不考虑自己国家的利益是不可能的,但应该从什么角度来考虑是值得思考的。

  最后还是美国怀特的意见占了上风,国际经济体系需要自由贸易和资金的自由流动。当时,欧洲国家需要美国提供粮食、资金和各种机械设备。美国吸取了第一次世界大战后的教训,决定要帮助欧洲国家重建,同时也不要求欧洲国家立即偿还美国的债务。当时的设想是,成立一个国际货币基金组织,当一些国家宏观经济出现问题时,这个国际组织可以为这些国家提供帮助。但是为了吸引这些国家加入国际货币基金组织,同时成立一个国际复兴开发银行,即世界银行,以便能为很多国家提供资金,进行重建。所以在章程里规定,如果一个国家是世界银行的成员国,那么该国也必须是国际货币基金的成员国。成立世界银行,实际上是作为一个“诱饵”:只要一国愿意接受宏观监管,就可以获得贷款。

  当时,代表英国的凯恩斯提出,把布雷顿森林机构设置在伦敦,但是美国不同意。凯恩斯又提议设在纽约,美国还是不同意。最后设在了美国首都华盛顿特区,跟白宫一街之隔。白宫在十六街,世界银行在十八街,国际货币基金组织在十九街。

  然后,美国要求按一美元一票的规则,设置世界银行的股份,这跟当时在同时磋商成立的联合国的一国一票规则是不同的。在一美元一票的规则下,美国实现了成为最大股东、担任行长、总部设在首都华盛顿三个目标。世界银行成立以后,所有新成立的国际多边机构的最大股东,都不能够同时做到这三点,亚投行是唯一的例外。而对于国际货币基金组织,美国将掌控权让给了欧洲。因为世界银行当时的使命是帮助重建,虽然它没有国际货币基金的宏观监管影响力,但在重建中的作用和影响力是很大的。

  21世纪,中国发起创办亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”),成为唯一有能力可以担当此事的发展中国家。通过努力,中国实现了三大目标:中国是最大的股东,中国人担任行长,总部设在首都北京。

  上世纪60年代,亚洲开发银行(以下简称“亚行”)成立时,日本想把总部设在东京,但是美国不同意。最后达成妥协,美国支持成立亚行,条件是美日平起平坐,但日本还是象征性的多一股。因为这是亚行,所以日本人当行长,但是总部不能设在东京。当时,亚洲地区有两大相当发达的首都,一是菲律宾的马尼拉;一是伊朗的德黑兰。最后,菲律宾总统马科斯通过努力,争取到大家投票支持菲律宾马尼拉成为亚行总部所在地。伊朗一怒之下退出,没有参加亚行。

  历史的重复不是简单的重复,可能以一种新的形式在重复,有时候甚至都看不出历史在重复。英国前首相丘吉尔说:“我从历史中知道,人们从来不知道吸取历史教训。”其实,人类犯的错误是在一遍又一遍重复前人犯过的错误,要想犯一个原创性错误,是很不容易的。

  战后国际经济秩序三大支柱是国际货币基金、世界银行和关贸总协定,关贸总协定后来演变成了世界贸易组织。这三大经济支柱起到相当大的作用,它们都遵循国际合作原则,按多边主义原则进行建立和运行,通过协商解决重大问题。中国是在改革开放以后才参与到国际经济体系当中的。虽然迟到了30多年,但是加入以后,中国起了积极的作用,获益良多,正在发挥越来越大的能量。中国一再强调,无意推翻现有的国际经济秩序,我国自身同样也是受益者。

  但是,这个国际经济体系是在70多年前建立的,当时的情况和现在存在很大不同。国际上各个国家之间的经济实力已经发生了变化,形成了新的格局,诉求也不再一致。进入21世纪以来,国际经济秩序改革成为很多国家关注的话题。国际经济秩序需不需要改革、能不能改革、怎么改革、由谁来改革?

  第一,对现有的国际机构的一些运行原则,不进行改变行不行?这是肯定不行的。现在的这个体系,还是以美国、英国和西方发达国家为首制定的,是遵循他们所倡导的规则。现在发展中国家国内生产总值(GDP)总量已经超过发达国家。从金融、工业基础、高科技等方面来讲,发展中国家的成就也可圈可点。70多年以前建立的制度肯定不再完全适用于今天。

  关键问题是怎么改。对于发达国家来说,或许有改革的动力,但改革的最终受益者是谁,这个问题比较复杂。就像联合国的改革一样,很多国家都认为联合国要改革,安理会要改革,但安理会的成员国并没有就如何改革达成一致。在国际金融机构和多边开发机构里,应保留的一点是一美元一票的规则。改了对发展中国家没有好处,因为发展中国家以前美元少,现在美元多了,为什么把这个规则改掉?一美元一票的规则不能变成一国一票。联合国可以有一国一票,是因为联合国还有安理会,实际上,这不是一国一票。世界上没有真正的一国一票的规则。现在的问题是,在一美元一票规则不变的情况下,发达国家也会有担忧:发展中国家的GDP越来越大了,发达国家的GDP相对少了,以后就没有发言权了。这就像管理企业时,要保护小股东的利益一样,不顾及小股东利益,剥夺小股东的权利,最后企业只剩下大股东,是不可行的。这是一个到目前为止并没有很好解决的问题。重塑布雷顿森林体系,就是要解决类似的根本矛盾。

  第二,70年后的今天,以美国为主的发达国家和欧洲国家控制国际金融机构的情况并没有得到根本改变。国际货币基金组织中,美国还是大股东,影响力依然很大。而国际货币基金的总裁历来是欧洲人,所以欧洲也有很大的发言权。亚行是日本和美国两国为最大股东,但是作为亚洲的国际多边机构,日本人一直担任行长,美国则拥有永久的副行长职位,各个成员国也都基本接受。

  第三,如果国际多边机构的治理架构和运行模式不改革,将很难适应新时代要求。国际机构中的话语权,一直由发达国家掌控,对成员国政策进行干预。这种干预不管主观意愿如何,结果并不一定符合发展中国家需要,甚至会严重影响发展中国家制定符合自己的发展战略。比如《华盛顿共识》中的每一个条款,看上去都不会有大错,但是,把它们放在一起执行,对发展中国家来说,就是巨大的风险。因此,它对很多国家来说并不适用。然而,如果某个国家不接受国际货币基金组织或世行的政策导向和要求,就不可能得到资金支持,这显然是有失公允的。

  再一个,是双重标准问题。1997年至1998年爆发亚洲金融危机,在国际货币基金组织压力之下,印度尼西亚被迫关掉17家商业银行。但是,2008年至2009年美国次贷危机爆发,欧洲和其他地区遭受严重影响,国际货币基金组织非但没有关闭欧洲的受困银行,反而还提供大量资金进行纾困。两相对比,处理方式完全不同,很多国家对此提出了质疑。

  第四,在整个体系难以改变的情况下,地区性、局部性的机制和体系在不断地建立,作为整个体系的补充。上世纪60年代初,日本决意要成立亚行,就是因为世界银行不能满足区域国家的要求。实际上,日本也是受到了其他地区成立多边机构的启发,如1959年泛美开发银行成立、1964年非洲开发银行成立。1990年,东欧剧变之后,欧洲诸国发起成立欧洲复兴开发银行,旨在支持俄罗斯和东欧国家向市场经济过渡。1997年至1998年,亚洲金融危机发生之后,东盟和中日韩签署了区域货币互换的《清迈协议》。2008年至2009年,美国次贷危机引发了欧洲金融危机,让欧洲决定成立欧洲稳定基金和随后的欧洲稳定机制。由此看来,为了解决国际货币基金组织和世界银行这两大全球性机构的局限性,作为对布雷顿森林体系的补充,各个国家和区域都相继推出各种机构或机制,尝试应对困难和挑战,满足不同需要。

  综上所述,推动国际金融体系改革确有必要。现在,中国终于可以发挥影响力了。有两个事件需要注意,一个是亚投行成立之后,中国在国际货币基金组织中的地位也上升了;另一个是2015年人民币“入篮”,成为国际货币基金组织特别提款权(SDR)货币篮子里,除美元、欧元、日元和英镑之外的第五种货币。中国在国际货币基金组织中地位和投票权的提升以及人民币“入篮”等,一直遭遇很大阻力。亚投行筹备成立之时,上述问题逐步得到了解决,个中缘由值得人们思考。

  中国发起成立亚投行,美国存在三大猜测、疑问和担心,分别是亚投行是否会挖世界银行墙脚?亚投行是否会专和中资机构合作,推动中资机构走出去?亚投行会否成为推动中国“一带一路”的工具,或者干脆就是“一带一路”银行?关于第一个问题,亚投行从一开始就致力于发展和世界银行、亚行和欧洲复兴开发银行等多边金融机构和开发银行的合作,绝不会去挖世界银行墙脚。事实上,彼此之间的合作融洽而有效。当世界银行对一个国家的贷款达到上限,亚投行会补充资金,并由世界银行继续起主导作用,亚投行配合。第二个问题,亚投行愿意跟中资企业合作,但合作的项目取决于借款国的需要,不会强迫他们选择和中资机构合作,以“两厢情愿”为原则。第三个问题,“一带一路”倡议是国际合作平台,按照“共商、共建、共享”的原则进行合作,而亚投行是国际多边合作组织,有其自身的治理架构和运行机制,两者是不一样的。

  关于亚投行的治理架构和运作理念:首先,亚投行坚持多边主义,其股权结构不同于其他多边机构。亚洲发展中国家作为大股东,发达国家和其他地区作为小股东。区域的股权分配75%是亚洲,25%是非亚洲。 其次,亚投行具有广泛的代表性,成员遍及各大洲。按GDP计算,中国是最大股东,股份占30%,投票权占26.06%。因为按照国际机构原则,可以分享一点免费的投票权,同时,为了鼓励各国加入,还增加了创始成员票,这两项加起来有15%,让大国的投票权低于股份,而小国的投票权高于股份,这样有利于增强小国的话语权。亚投行尽量不用投票的方式通过重大事项,努力争取达成一致,以维护团结一致。

  亚投行的建立证明了制定游戏规则的重要性。这是中国和亚洲其他发展中国家在一起制定游戏规则,并邀请欧洲等其他发达国家参与。整个过程平等协商,体现了不同发展程度和阶段的国家之间的一种新型合作关系,是一个创举。

  (作者为亚洲基础设施投资银行行长,此文节选自作者2021年5月16日在中国国际金融三十人论坛第三届研讨会上的演讲)

责任编辑:袁浩