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防范化解金融体系重大风险 中国版金融机构“生前遗嘱”出炉

  制定恢复和处置计划,有利于强化金融机构危机意识和危机应对能力,落实机构的主体责任和股东责任,将审慎经营理念贯穿业务全流程,真正实现“防患于未然”。

  为防范化解重大风险,实现有序恢复和处置,保护金融消费者合法权益和社会公共利益,维护金融稳定,近日,中国银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》(以下简称《办法》),明确了依法有序、自救为本、审慎有效、分工合作四项原则,强调有序恢复和处置,保障社会公众利益,维护金融稳定。

  《办法》要求,调整后表内外资产达到3000亿元及以上的存款类金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司;表内总资产达到2000亿元及以上的保险(控股)集团和保险公司,均应当制定恢复和处置计划。

  “建立‘生前遗嘱’是通过补齐相关制度短板,在少数金融机构出现无法化解的风险和无法持续经营时,对风险进行有序处置并确保关键业务继续开展,对于防范化解金融体系重大风险,稳定金融系统,保障金融消费者合法权益和社会公共利益具有重要意义。”光大银行金融市场部分析师周茂华在接受《金融时报》记者采访时提出,对于金融机构来说,通过制定恢复和处置计划,落实机构的主体责任和股东责任,将审慎经营理念贯穿业务的全流程,有助于强化金融机构危机意识和危机应对能力。另外,《办法》也将为少数难以存续的金融机构有序、低风险和低成本的退出提供制度保障。

  将“生前遗嘱”制度化

  金融机构的“恢复和处置计划”又被称之为“生前遗嘱”,是指由金融机构拟订并向监管机构提交,当其陷入实质性财务困境或经营失败时快速有序的处置方案。其中,恢复计划主要是通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺,恢复持续经营能力。处置计划则是在无法有效化解银行保险机构重大风险,或者可能出现引发区域性与系统性风险情形时,通过实施该方案实现有序处置,维护金融稳定。

  2008年国际金融危机之后,金融稳定理事会和主要经济体均将恢复和处置计划作为完善处置框架、防范和控制金融机构经营失败的负外部性和道德风险、实现有序处置的重要措施。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中将清晰的危机管理、恢复和处置框架作为有效银行监管的前提条件;金融稳定理事会在《金融机构有效处置核心要素》中明确规定了恢复和处置计划的原则和具体要素。美国、欧盟、英国、澳大利亚、瑞士、新加坡等主要经济体均制定了恢复和处置计划的监管指引。

  在国内,2011年以来,金融管理部门指导中国银行、工商银行、农业银行、建设银行、平安集团制定和更新恢复和处置计划,并先后对信托公司、民营银行提出了全面制定恢复和处置计划的监管要求。

  此前金融管理部门在指导金融机构制定恢复和处置计划方面已经有了初步实践,积累了一些实践经验。

  银保监会有关部门负责人表示,为了充分借鉴国际监管的良好实践,及时总结防范和化解金融风险攻坚战的有益经验,银保监会制定了《办法》,并于2021年2月26日至5月25日向社会公开征求意见,根据反馈意见进一步完善以后于近日正式印发。

  落实“自救为本”

  “要看到现有关于恢复和处置计划的监管规定相对分散,内容比较原则,在实际操作方面需要细化和统一标准,强化指导和审核要求。”在谈到《办法》出台的背景时,前述银保监会有关部门负责人提出,同时,还需要扩展适用机构范围,落实“分层监管”的理念,进一步规范化和制度化。

  除此之外,《办法》的出台也是为了强化金融机构审慎经营的理念,提升防范化解金融风险能力。制定恢复和处置计划,有利于强化金融机构危机意识和危机应对能力,落实机构的主体责任和股东责任,将审慎经营理念贯穿业务全流程,真正实现“防患于未然”。通过恢复和处置计划提前规划重大风险情况下的应对和处置措施,提早预判和处理可能面临的障碍,也有利于压实金融监管部门的监管责任和地方政府属地责任,实现快速有序处置,维护金融稳定。

  “自救为本”、严格限制公共救助是国际金融监管的普遍性要求。基于此,“处置计划建议示例(商业银行版)”中提及“处置策略”时称,可以选择应用多种处置工具,应坚持自救为本的基本原则。可参考的处置工具包括但不限于机构自救,股东注资,引入战略投资者,处置不良资产,处置非核心业务,接管,收购承接,建立过桥机构,转移不良资产或其他资产至资产管理公司,行业保障基金救助,暂时国有化(政府注资),财务重组,兼并重组,撤销关闭、破产清算等。另外在“资金使用”上,应以使用金融机构自有资产或市场化渠道筹集资金开展自救为原则。例如,自救资金包括机构的自有资金或资产变现,处置股东的股权(如以股抵债、核销股权、缩股、参与破产承担损失),资本工具减记或转股,非资本TLAC债务工具减记或转股,债权转为股权等;注资资金包括原有股东注资资金,第三方机构参与处置时投入的股权资金,引入战略投资资金等。

  同时覆盖“大而不能倒”

  和“小而容易倒”

  在适用范围上,“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢复和处置计划所应考虑应对的“痛点”。

  根据《办法》第四条第(一)(二)项的规定,调整后表内外资产达到3000亿元及以上的存款类金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司;表内总资产达到2000亿元及以上的保险(控股)集团和保险公司均应当制定恢复和处置计划。按照这一要求,大部分上市银行已达到标准,包括六大国有银行、12家股份制银行和11家上市城商行;保险公司方面,2019年满足这一条件的保险公司总计13家,其中,人身险公司包括11家,财产险公司则有人保财险、平安产险两家。

  同时,《办法》第四条第(三)项规定,监管部门可以基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素,指定需要制定恢复和处置计划的机构。对于中小金融机构,监管部门在适用上更加注重灵活性、针对性和匹配性,特别是注重机构的经营实际与监管资源情况。前述银保监会有关部门负责人表示,监管部门将分步、分批、分期明确应制定恢复和处置计划的中小机构,酌情给予一定的宽限期。中小机构还可以适当简化恢复和处置计划的具体要素,适当延长更新频率。《办法》发布后,监管部门将及时开展政策辅导和专题培训,指导中小金融机构实施《办法》。

  “考虑到金融机构业务复杂性与风险暴露外溢性强,中小机构风险处置中更多采取市场化手段兼并重组、少破产清算,更有助于稳定市场与金融消费者保护。”周茂华表示。

责任编辑:杨喜亭
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